国家“十五五”时期城市更新与可持续发展政策解读及实施路径研究报告（一）

“十五五”时期是我国新型城镇化进入高质量发展的深化阶段，城市更新作为破解城市发展瓶颈、重塑城市核心竞争力的核心抓手，其政策导向实现了从“增量扩张”向“存量提质”的根本性转型。立足于国家“十五五”城市更新核心政策框架，解读政策顶层设计的逻辑与内涵，明确城市更新的重点发展方向与项目申报核心要点，嵌入具体实施措施。重点围绕城市经营视角，探索城市更新与产业经济升级、消费市场突破的深度融合路径，强调历史文化本底的保护与活化利用，提出构建活力充沛、可持续发展的城市更新实施体系，为各地落实“十五五”城市更新政策提供参考。

具体措施包括：

• 建立城市更新项目全生命周期管理机制，覆盖规划、建设、运营、退出全流程，明确各阶段责任主体与时间节点；

• 推行城市更新项目绩效评价体系，将资产保值增值率、功能赋能成效纳入评价指标；

• 搭建政企民协同沟通平台，通过线上意见征集、线下座谈会等形式，保障各方主体的知情权与参与权，推动形成协同推进格局。

具体措施包括：

• 制定城市更新禁止拆除清单，明确历史建筑、风貌建筑、老旧厂房等不可随意拆除的建筑类型与范围，严禁以危险住房名义违法违规拆除历史文化相关建筑；

• 推行“微改造”精准施策，对老旧片区重点开展管线更新、路面修复、绿化增补、公共照明升级等基础设施改造，对闲置空间实施“小尺度、功能性”改造，如利用道路边角地、闲置空地打造口袋公园、便民驿站；

• 对核心功能区实施系统性重构，优化交通路网布局，打通断头路，完善公共服务配套，推动空间功能混合利用，提升区域综合承载力；

• 建立建筑抗震加固专项机制，对存在抗震安全隐患且具备加固价值的城镇房屋分类开展抗震加固，对D级危险住房加快拆除改造，对C级危险住房采取加固、改建等多元方式处置。

具体措施包括：

• 明确政府、企业、居民、社会组织的权责清单，政府聚焦规划管控、政策扶持与监管执法，企业负责项目投资、建设与市场化运营，居民参与方案设计、过程监督与成果共享，社会组织发挥协调、宣传与服务作用；

• 建立企业准入与退出机制，筛选具备资金实力、运营能力与社会责任的企业参与城市更新，对违规运营、未履行承诺的企业实行退出管理；

• 推行居民议事协商制度，在更新项目启动前开展民意调查，项目实施过程中定期公示进展，项目竣工后组织居民满意度测评，将测评结果与项目绩效挂钩；

• 鼓励金融机构推出城市更新专项贷款、REITs（“不动产投资信托基金”）产品、专项债等金融工具，降低企业融资成本，支持居民通过公积金贷款参与老旧小区改造，建立“财政引导、市场主导、金融赋能”的多元化资金池。

具体措施包括：

• 建立城市更新项目价值评估体系，涵盖产业适配度、文化传承度、消费带动性、生态友好性等核心指标，未达到评估标准的项目不得开工建设；

• 推行“功能复合”建设标准，要求更新项目兼顾居住、商业、办公、文化、生态等多种功能，避免单一功能布局；

• 建立项目运营长效监管机制，要求运营主体提交3-5年的运营规划，明确产业导入、消费培育、文化活化等具体举措，定期开展运营成效评估，对评估不合格的项目责令整改；

• 强化生态环保要求，所有更新项目需符合绿色建筑标准，推行海绵城市建设理念，加强建设用地土壤污染风险管控和修复，优先采用节能、环保、低碳的建筑材料与技术，推动既有居住建筑和公共建筑节能改造。

具体措施包括：

• 将城市更新专项规划纳入国土空间总体规划“一张图”实施监督，可按照法定程序对拟实施更新区域的详细规划进行评估、优化，简化微更新项目规划许可程序；

  
  

• 明确财政资金支持范围，重点投向基础设施改造、历史文化保护、民生保障类更新项目，对市场化运作的项目给予财政补贴、税费减免等扶持；

  
  

• 优化土地利用政策，对更新项目中的存量土地，可依法依规转换土地用途，推行土地混合开发和空间复合利用，制定正面清单与管控要求，对闲置建设用地实行临时利用管理，明确临时利用期限与恢复措施；

  
  

• 建立差异化考核机制，根据不同城市规模、发展阶段制定考核指标，将居民满意度、产业贡献率、文化保护成效、生态改善情况等纳入考核核心，考核结果与地方政府绩效、项目资金支持挂钩；

  
  

• 妥善处置城市更新中的历史遗留问题，对历史形成的无合法用地手续的建设用地，区分时期依法分类认定处置，纳入“一张图”实施监管。

“我们是文旅产业系统集成服务商。我们以深度产业研究和市场洞察为基石，通过‘策(略)-规(划)-设(计)-建(设)-运(营)’一体化的全链路服务，为政府与投资企业提供从顶层战略、空间规划、产品创设到品牌营销及运营咨询的一站式解决方案，旨在破解文旅项目‘策划规划与市场运营脱节’的核心痛点，最大化降低投资风险，确保项目的高效落地与长效增值。”

西藏易境旅游景观规划设计有限公司创立于2003年，以雪域高原为根基，深耕文旅产业二十多载。公司立足西藏，辐射全国及南亚区域，在北京、西藏、成都、重庆、贵州及尼泊尔建立战略支点，构建跨地域技术协作网络，成为高海拔地区文旅综合服务的标杆企业。

扎根世界屋脊，以专业丈量风景，以匠心壮美边疆！